Leggi, veti e impeachment: il rapporto di forza tra Congresso e presidente

Se Frank Underwood è un parto dello sceneggiatore americano Pack Beauregard Willimon, gli intrighi di cui è il protagonista centrale nella serie tv House of Cards devono molto poco alla fantasia. Perché le due miglia che separano la Casa Bianca dal Campidoglio — tra le quinte del National Mall, dell’obelisco dedicato a George Washington e dei memoriali che celebrano i trionfatori della Guerra Civile, Abramo Lincoln e Ulysses Grant — sono realmente il palco su cui va quotidianamente in scena la rappresentazione del potere americano: patteggiamenti, scambi di favori, spartizioni di posti, nomine, sgambetti, inganni, ricatti… Personaggi principali, il Presidente degli Stati Uniti con tutto il suo entourage, e poi in serie gli speaker della Camera e del Senato, i capigruppo di partito, i presidenti delle commissioni parlamentari, i lobbyisti, i portatori di interessi, i mediatori per professione o per vocazione.

Dal 3 gennaio prossimo, giorno in cui al Campidoglio si insedieranno le nuove Camere elette con il voto di midterm, buona parte del cast è però destinata a cambiare. Perché a esercitare il potere legislativo garantito loro dai sacri testi, la Costituzione e i suoi 27 emendamenti successivi, saranno i membri del 120mo Congresso: 435 deputati tutti freschi di elezione e 100 senatori (di cui 65 già in carica e 35 all’inizio di un nuovo mandato di sei anni). Se si tratterà di una rivoluzione, o solo di un modesto rimpasto, dipenderà dal peso dei due partiti, il repubblicano e il democratico, in ciascuno dei rami del parlamento. In ogni caso, gli equilibri saranno nuovi. E potrebbero essere molto diversi, se i democratici avranno ottenuto la maggioranza in una delle due camere; e a maggior ragione se ce l’avranno in entrambe.

Cruciali, in quest’ambito, sono le presidenze delle commissioni parlamentari, che spettano al partito più grosso: tocca a loro, infatti, mettere insieme tutte le singole proposte, varare il testo che verrà sottoposto al voto dell’aula, e metterle in calendario. Un potere enorme. Non a caso, all’inizio di ciascuna legislatura, è consuetudine accapigliarsi sulle poltrone, e tra tutte su due in particolare: la presidenza — chair — del Committee on Ways and Means (letteralmente mezzi e metodi, a cui spetta trovare le coperture fiscali) e quella dell’Appropriations Committee (gli stanziamenti, vale a dire quanto si spende e per che cosa). Altrettanto ambite sono anche la Commissione Giudiziaria (che imbastisce le procedure di impeachment), la Commissione Difesa (che sovrintende alle forze armate), e la Commissione Affari Esteri.

D’altronde, è lì nel Congresso che nascono le leggi. Negli Stati Uniti vige il principio del bicameralismo perfetto, per cui ciascun provvedimento deve essere approvato nella medesima versione sia alla Camera che al Senato prima di finire sulla scrivania del Presidente per la controfirma. Senonché, ed è quel che sovente accade quando in parlamento c’è una maggioranza ostile al Presidente, il Capo dello Stato può decide di opporsi (e annusando l’aria, Trump ha già minacciato: «Sarò Mr. Veto»). A quel punto, di norma, comincia un lungo e laboriosissimo mercanteggiamento per provare a raggiungere un testo condiviso. Se ci si riesce, le camere approvano la nuova versione concordata con la Casa Bianca, che poi la recepisce, e la partita si chiude. Se invece non ci si riesce, e il Presidente conferma il suo parere negativo, i casi sono due: o le due camere, ciascuna per conto proprio, scavalcano il veto e riapprovano la legge contestata con una maggioranza qualificata dei due terzi, oppure il provvedimento muore.

Va da sé che il processo è lungo, tortuoso, dispendioso e spesso inefficiente. Ma è il prezzo della democrazia, e di un’architettura istituzionale basata sulla divisione dei poteri. In alternativa, c’è la dittatura.

Decreti presidenziali a parte, che comunque hanno vita breve, il meccanismo vale per tutte le leggi dell’Unione: siano esse grandi riforme, piccole correzioni funzionali o il Moloch che ogni anno impegna gran parte dei lavori parlamentari: la legge di bilancio.

Nel 2026 la spesa federale degli Stati Uniti è stata di 7.400 miliardi di dollari: quasi due volte quella cinese, più di cinque volte quella italiana e 21 volte quella dei Paesi Bassi. Una cifra astronomica. Orbene, di questi 7.400 miliardi, 4.400 sono “obbligatori”, nel senso che sono andati a pagare pensioni, assistenza sanitaria pubblica per i pensionati e per i poveri (Medicare e Medicaid) e cose simili: tutte voci già decise in passato ma comunque fissate da leggi approvate dal Congresso. Poi ci sono gli interessi sul debito, altri 950 miliardi, su cui effettivamente il parlamento ha pochissima voce in capitolo. Ma soprattutto, ci sono circa 1.650 miliardi di dollari — di cui 886 per la Difesa — inseriti negli Appropriations Bills, le leggi di spesa che ogni anno stabiliscono, voce per voce, quanto stanziare per mandare avanti la macchina dello Stato. Infrastrutture, stipendi pubblici, amministrazione della giustizia, finanziamenti alle agenzie governative, sgravi fiscali e, naturalmente, budget del Pentagono. Passa tutto di lì. L’unica differenza rilevante rispetto alle altre leggi è che quella di bilancio non può restare lettera morta: se non si trova un accordo entro fine anno, cosa che capita spesso, scatta lo shutdown e lo Stato comincia a chiudere i battenti, un ufficio o servizio dietro l’altro, finché l’accordo non si trova.

Su tutte le materie ordinarie, Camera e Senato hanno compiti quasi uguali. Poi, però, ci sono i casi specifici. Alla Camera spetta istruire le procedure di impeachment, sia per il presidente che per figure minori come i ministri, anche se poi il voto di condanna o assoluzione spetta a tutto il Congresso. Mentre il Senato ha il potere esclusivo di approvazione delle nomine: se il Presidente decide di cambiare un ministro, sta ai senatori chiamare in audizione il candidato alla successione e dare il semaforo verde (o rosso, se il prescelto non è sufficientemente qualificato o ha qualche scheletro nell’armadio); lo stesso vale per i vertici delle agenzie governative e di controllo (Fed, Sec, Fbi, Cia e Nsa, per esempio), per gli ambasciatori all’estero e — soprattutto — per i giudici della Corte Suprema quando uno dei nove muore o si dimette.

Fin qui, Donald Trump ha avuto vita facile: il Congresso era tutto in mano sua e nessuno si è messo di traverso. Dal 3 gennaio, vedremo.